کتاب درک تنظیم‌گری – مقدمه

گام اول از مسیر مطالعاتی و پروژۀ فکری شناخت مفهوم تنظیم‌گری را با یکی از کتاب‌های پر ارجاع این حوزه آغاز می‌کنم: کتاب «درک تنظیم‌گری: نظریه، راهبرد و عمل» نوشتۀ رابرت بالدوین، مارتین کِیو و مارتین لاج – ویرایش دوم (۲۰۱۲).

ویرایش اول کتاب در سال ۱۹۹۹ شده و نویسنده‌ها در پیشگفتارشان بر ویرایش دوم (سال ۲۰۱۲) توضیح داده‌اند که در طول این دوازده سال، رویکردهای غالب در میان نهادهای تنظیم‌گر، به تناوب میان «مقررات‌زدایی» و «تنظیم‌گری بهتر» در حال تغییر بوده.

نگاه‌های نوگرایانه‌ای مثل کاهش موانع تنظیم‌گری و تفویض کنترل‌ها به خودِ کسب‌وکارها در حال رواج بود که با وقوع بحران مالی ۲۰۰۷-۲۰۰۸ همۀ آن‌ها به محاق رفت. بعد از آن اما دوباره بحث‌های قبلی و ضرورت فاصله گرفتن از رویکرد سنتی command and control بالا گرفته است. آن‌ها از nudging (سقلمه زدن) به عنوان ابزار جدیدی یاد می‌کنند که مورد توجه سیاستمدارها قرار گرفته. البته باید دقت کنیم که این نوشته برای ۱۳ سال پیش است.

رویکرد کتاب، در ادامۀ همان ویرایش اول، بین‌رشته‌ای‌ست و در همین راستا یک نویسندۀ جدید (مارتین لاج) از حوزۀ علوم سیاسی هم به جمع نویسندگان کتاب اضافه شده است. دو نویسندۀ دیگر، یکی حقوقدان و دیگری اقتصاددان هستند.

در مقدمه توضیح می‌دهند که هدف از نگارش کتاب، تمرکز بر موضوعات نظری و عملی تنظیم‌گری‌ست. کتاب قرار نیست «چطور تنظیم‌گری کردن» را توضیح بدهد، در عوض به دنبال برجسته کردن حوزه‌ها و موضوعات مورد مناقشه در تنظیم‌گری است.

فضای بحث‌های دامنه‌دار در باب تنظیم‌گری و ضرورت آن، از مقررات‌زدایی و برخورد ملایم در سال‌های دهۀ ۱۹۹۰ و ابتدای قرن جدید، به تقاضای تنظیم‌گری سفت و سخت در دورۀ بحران مالی ۲۰۰۸ رسید. به هر حال، تنظیم‌گری همیشه موافقان و مخالفان خود را داشته: موافقان آن را یک ابزار تکنوکراتیک می‌دانستند که پتانسیل اعمال کنترل‌های منطقی بر فعالیت‌های مهم اقتصادی و اجتماعی را داشت. مخالفان اما تنظیم‌گری را شکل دیگری از تعریف «خطوط قرمز» و باری بالقوه بر دوش فعالیت اقتصادی دانسته‌اند.

بنا بر ادعای نویسندگان، در سال‌های بعد از بحران مالی و تا سال ۲۰۱۱، عبارت «دولت تنظیم‌گر» به میزان وسیعی پذیرفته شده و R-word در حوزه‌های اجتمای زیادی در کشورهای مختلف نفوذ پیدا کرده است.

تنظیم‌گری چیست؟

به طور کلی تنظیم‌گری عبارت از کنترل پایدار و متمرکزی‌ست که توسط یک نهاد عمومی بر فعالیت‌های یک جامعه اعمال می‌شود. اما وسعت این تعریف را می‌توان در سه سطح روشن‌تر کرد:

سطح اول: مجموعۀ مشخصی از دستورات؛ که توسط نهادی که با همین هدف تأسیس شده، ابلاغ و اجرا می‌شود. مثل مقررات سازمان غذا و دارو یا قوانین ایمنی و بهداشت کار.

سطح دوم: مداخلات و اعمال نفوذهای دولتی (حکومتی)؛ که وسیع‌تر بوده و همۀ اقدامات دولتی برای اثرگذاری بر رفتارهای تجاری یا اجتماعی را شامل می‌شود. شکل تام و تمام آن در رژیم‌های حاکمیت دستوری قابل مشاهده است اما در رژیم‌های لیبرال‌تر هم، اقداماتی مثل مشوق‌های اقتصادی (مالیات، یارانه و…) از همین جنس تنظیم‌گری محسوب می‌شوند.

سطح سوم، همۀ اشکال نفوذ اقتصادی و اجتماعی برای اثرگذاری بر رفتار را شامل می‌شود. این نفوذ می‌تواند از منشأ دولت یا غیردولت (مثلاً بازار) باشد. نظریۀ «تنظیم‌گری هوشمند» بر همین پایه است که تنظیم‌گری لزوماً از جانب دولت می‌تواند نباشد و نهادهای دیگری مثل شرکت‌ها، تشکل‌های خودتنظیم، سازمان‌های حرفه‌ای تجارت (مثل اتاق‌های بازرگانی) و سازمان‌های داوطلب هم می‌توانند اقدامات تنظیم‌گرانه بر اعضای خود داشته باشند.

فارغ از این‌که در کدام سطح بخواهیم به موضوع ورود کنیم، تنظیم‌گری عبارت است از اقداماتی که رفتار را محدود کرده و از بروز اقدامات نامطلوب مشخصی جلوگیری می‌کند (مفهوم چراغ قرمز). البته که هر چراغ قرمزی، یک چراغ سبز هم در کنارش هست. به این معنا که اعمال تنظیم‌گری، با جلوگیری از آشوب و بی‌نظمی در صنعت، کارکرد «توانمندساز» یا «تسهیل‌گر» دارد.

مسائل تنظیم‌گری

اگرچه اغلب دیده می‌شود که تنظیم‌گری را به سال‌های بعد از رواج خصوصی‌سازی خدمات عمومی نسبت می‌دهند، اما واقعیت این است که پیدایش نهادهای تنظیم‌گر تخصصی به سال‌های قرن نوزدهم برمی‌گردد که نگرانی‌هایی از بابت سلامت عمومی و شرایط اشتغال شکل گرفته بود.

توسعۀ خدمات راه‌آهن، تأمین آب، سوخت و برق اعمال کنترل‌هایی بر قیمت‌ها، امنیت و کیفیت خدمات را ناگزیر کرد. در خلال قرن بیستم هم از دهۀ ۱۹۳۰ رشد یکنواختی در تنظیم‌گری در صنایع مختلف شکل گرفت و هیئت‌های تنظیم بازار (موسوم به marketing boards) شکل گرفتند که شروع کار آن‌‌ها هم از بخش شیلات بود. حتی ملی شدن صنایع اصلی (core industries) مثل راه‌آهن هم در چارچوب مسائل تنظیم‌گری توضیح داده می‌شود.

در سال‌های بعد از جنگ جهانی دوم هیئت‌های تنظیم بازار در صنایع پنبه، crofting، قند و فولاد هم ایجاد شدند و اولین آژانس مستقل تنظیم‌گری به سبک ایالات متحد، در سال ۱۹۵۴ در بریتانیا با نام ITA- Independent Television Authority راه‌اندازی شد. این نهاد به شکل نوآورانه‌ای ترکیبی از استقلال از دولت و نقش‌آفرینی در مقام داوری و تنظیم‌گری و توسعۀ سیاست‌گذاری را به اجرا می‌گذاشت. سابقۀ چنین نهادهای مستقلی به ایالات متحد و تأسیس «کمیسیون تجارت بین ایالتی» (Inter State Commerce Commission) در سال ۱۸۸۷ بر می‌گردد که برخی کارکردهای کلیدی دولت را به عهده گرفت. بعد از ITA سازمان‌های مشابه دیگری در دهه‌های ۱۹۶۰ و ۷۰ برای مواجهه با مسائلی از قبیل انحصار، تبانی، روابط صنعتی، هوانوردی غیرنظامی، تبعیض‌ها و ایمنی و سلامت محیط کار ایجاد شدند.

در دهه‌های بعدی بعضاً صحبت‌ها و نگرانی‌ها در خصوص هزینه‌ها و مسائل ناشی از تنظیم‌گری به بحث مقررات‌زدایی از اقتصاد می‌رسید. اما خصوصی‌سازی‌های دهه‌های ۱۹۸۰ و ۹۰ باعث شد دوباره بحث از ضرورت تنظیم‌گری غالب شود و سازمان‌های تنظیم‌گر در صنایع مختلف یکی بعد از دیگری تشکیل شود. تقابل تنظیم‌گری و مقررات‌زدایی تا سطح برنامه‌های احزاب سیاسی بالا رفت.

حزب محافظه‌کار بریتانیا از ۱۹۸۵ رویۀ مقررات‌زدایی، حذف خطوط قرمز و جایگزینی فشارهای رقابتی با اقدامات تنظیم‌گری را در پیش گرفت. اقداماتی که با دولت حزب کارگر تعدیل شد؛ عنوان واحد «مقررات‌زدایی» که در دورۀ محافظه‌کارها ایجاد شده بود، در دورۀ بعدی به «واحد تنظیم‌گری بهتر» تغییر کرد.

عمدۀ منازعات سال‌های پایانی قرن بیستم حول تنظیم‌گری خدمات عمومی (utilities) و متمرکز بر بحث‌های کارایی، مسئولیت‌پذیری و رعایت انصاف در نظام‌های تنظیم‌گری بود.

به موازات این بحث‌ها، موضوع تنظیم‌گریِ درون دولت هم در بریتانیا در این سال‌ها داغ شد. اقداماتی از قبیل حسابرسی، کنترل مالی و سازوکارهای نظارت بر کیفیت و اثربخشی خدمات عمومی از قبیل زندان‌ها، مدارس، بیمارستان‌ها و دانشگاه‌ها گسترش پیدا کرد. لذا، فارغ از نحوۀ اجرای این اقدامات، صنعت تنظیم‌گری در داخل دولت بریتانیا در حال رشد بود در حالی که در همین زمان، تعداد کارکنان خدمات عمومی در جاهای دیگر در حال کاهش بود.

بحث‌ها در خصوص مفید بودن تنظیم‌گری در دهۀ ۲۰۰۰ ادامه پیدا کرد.

موضوع اول این بحث‌ها چارچوب حکمرانی سازمان‌های تنظیم‌گر بود. نحوۀ راهبری این سازمان‌ها، ساختار مدیرکلی یا تصمیم‌گیری شورایی، یا ماهیت حقوقی این سازمان‌ها، دولتی یا غیرانتفاعی غیردولتی، محل بحث‌ها بود. اگرچه تحولات دهه‌های قبلی به دنبال غیرسیاسی کردن تنظیم‌گری با هدف ثبات‌بخشی به آن بود اما در این سال‌ها مقولۀ تنظیم‌گری از همیشه سیاسی‌تر شده بود.

مسألۀ دوم بحث‌ها، اثرات و سوگیری‌های رژیم‌های تنظیم‌گری بود. مشخصاً رشد سرمایه‌گذاری‌ها بر صنایع زیرساختی رگوله شده نگرانی‌های زیست‌محیطی و منازعات تغییر اقلیم را به دنبال داشت. طبعاً تصمیمات نهادهای تنظیم‌گر بود که باید این اثرات و نگرانی‌ها را مدیریت می‌کرد.

مسألۀ سوم، محصولات جدید ناشی از ظهور فناوری‌های جدید مثل مثل فناوری‌های ارتباطی یا محصولات تراریخته (Genetically Modified)، مرزهای تنظیم‌گری را جابجا کردند.

از منظر راهبرد تنظیم‌گری، در دهۀ گذشته در خصوص امکانسنجی و پتانسیل شیوه‌های غیرسنتی تنظیم‌گری بحث شده. شیوه‌های مبتنی بر بازار مثل فرانچایزینگ و permit-trading، کنترل با meta-regulation به جای تنظیم‌گری دولتی»: رژیم‌هایی که به جای کنترل مستقیم عملیات شرکت‌ها، بر حسابرسی از سازوکارهای کنترل داخلی شرکت‌ها متمرکز است. در این راستا، مقولۀ «ریسک» و لحاظ نمودن موضوعات کنترلی بر مبنای «پرسش‌های مدیریت ریسک» مطرح می‌شود.

تأثیر این بحث‌ها بر نهادهای دولتی، حرکت به سمت روال‌های کنترلی خود‌تنظیمی بود. در سطح بین‌الملل: ابتکار high-quality regulation توسط OECD و برنامۀ regulatory impact assessment اتحادیه اروپا.

با فراگیر شدن رویکردهای meta-regulation و steering در اجرای تنظیم‌گری، کماکان در خصوص نهادی که وظیفۀ تنظیم‌گری به آن محول شود و سطح جایگاه آن در دولت اختلاف نظر بود. اختلاف‌ها در یک طیف جا می‌گیرند: تعبیه کردن کارکرد تنظیم‌گری و کنترل در درون خودِ شرکت‌های تحت نظارت، محول کردن تنظیم‌گری به یک نهاد دولتی و محول کردن آن به یک نهاد فراملی. این آخری در چارچوب روندهای «جهانی‌سازی» موضوعیت پیدا کرده.

دغدغۀ محوری دیگر، درجۀ توزیع‌شدگی رژیم‌های تنظیم‌گری است: اینکه چقدر چندتکه، چندمنبعی و غیرمتمرکز هستند.

از این منظر، نظام‌های ملی اغلب تنظیم‌گری چندپاره دارند به نحوی که صلاحیت تنظیم‌گری بین سازمان‌های عمومی، خصوصی و بعضاً آمیخته (عمومی-خصوصی) تقسیم شده است. این واقعیت، ویژگی چندسطحی بودن تنظیم‌گری را هم نشان می‌دهد. این‌که بعضاً استانداردهایی در سطح فراملی یا بین‌المللی وضع شده اما در سطح منطقه یا کشور باید اعمال شوند. (مثل PCI)

در کنار مقررات‌گذاری، نحوۀ اجرا و اطمینان از اجرای مقررات هم دستخوش تغییر شده. کتاب در سال ۲۰۱۲ ادعا می‌کند که روزهایی که ادعا کنیم مقررات ابلاغ می‌شوند و «باید» اجرا شوند گذشته. همان‌طور که خودِ مسألۀ تنظیم‌گری با نظریه‌های جدید مثل responsive regulation و smart regulation توسعه پیدا کرده، نظریه‌های جدیدتر تنظیم‌گری مسأله-محور، نظریۀ تطبیق را هم جلو برده. در این نظریه‌ها توجه بیشتری به انگیزه‌ها و رفتارها، به تعاملات میان نظام‌های کنترلی و به رویکردهای ریسک‌محور و اصول‌‌محور نسبت به اجرای مقررات شده است.

شیطان‌های تنظیم‌گری: مثل خطوط قرمز، بار کاری بیش از حد، بروکراسی بیش از حد

منتقدان: تنظیم‌گری موانع بزرگی برای رقابت‌پذیری و رشد اقتصادی ایجاد می‌کند. مدعایی که با داده‌هایی مثل گزارش‌های Doing Business بانک جهانی هم تقویت می‌شوند.

این انتقادها در کنار بحث‌ها در خصوص مزایا و معایب مقررات‌زدایی و خصوصی‌سازی، منجر به طراحی‌هایی برای بهبود تنظیم‌گری (و نه لزوماً حذف آن) و ایجاد اصطلاح «تنظیم‌گری بهتر» شد. در واقع در سال‌های آغازین هزارۀ جدید، ضرورت تنظیم‌گری نه تنها برای عملکرد درست اقتصاد بازار، بلکه برای نظارت بر خدمات عمومی خصوصاً آن‌ها که انحصار طبیعی داشتند مثل شبکه‌های آب و برق، پذیرفته شده بود.

به عبارتی، نه تنها سویه‌های اقتصادی و اجتماعی تنظیم‌گری کنار نرفت، بلکه انگیزه‌ها و اهداف زیست‌محیطی و توسعۀ پایدار (sustainability) هم به استدلال‌های طرفداران تنظیم‌گری افزوده شد.

از بعد از ۲۰۱۰ تنظیم‌گری جایگاه خودش را در مباحثات تثبیت کرد. بحران مالی ۲۰۰۸ نشان داد که اتکای بیش از حد به ظرفیت‌های خودتنظیم‌گری سازمان‌ها و مؤسسات خصوصی خطاست.

نظرات بسیار متفاوت و متناقض بود: از یک طرف تقاضا برای شدت عمل بیشتر در تنظیم‌گری  (اعم از قوانین بیشتر، تحریم‌های سخت‌تر و تخصصی‌تر کردن تنظیم‌گرها) بود و از طرف دیگر هشدار داده می‌شد که شدت عمل بیش از حد تأثیرات نامطلوب به دنبال دارد.

تجربۀ بحران مالی همچنین نشان داد که می‌توان اقدامات احتیاطی کلان کشورها را در قبال ریسک‌های سیستمی به خوبی هماهنگ کرد. در این مورد تجربۀ «بازل ۳» در اعمال الزامات هماهنگ سرمایه‌ای بر مؤسسات مالی مورد توجه است. در پی این تحولات و بحران‌ها، بحث‌ها در خصوص میزان اثربخشی رژیم‌های تنظیم‌گری یا خودتنظیم برای حل مسائل پیچیده ادامه دارد.