کتاب درک تنظیم‌گری – چرا تنظیم‌گری؟

بعد از مرور اجمالی مقدمۀ کتاب درک تنظیم‌گری، در این یادداشت به فصل دوم کتاب با عنوان «چرا تنظیم‌گری؟» پرداخته‌ام.

از آنجایی که اقداماتی که نهادهای عمومی یا دولت‌ها تحت عنوان تنظیم‌گری انجام می‌دهند، عموماً باعث زحمت کسب‌وکارها می‌شود، پس طبیعتاً آن نهادها باید برای کارهای خود دلیل قانع‌کننده بیاورند و جامعه را توجیه کنند.

مهم‌ترین توجیه عرضه شده برای تنظیم‌گری، شکست بازار یا market failure است: پیش آمدن شرایطی که باعث شود رفتار بازیگران بازار، نتایجی مطابق با منفعت عمومی به دنبال نداشته باشد.

بعضاً هم از غیبت بازار یاد می‌شود: برای برخی کالاهای عمومی مثل هوای تازه، امنیت و آرامش منطقۀ سکونت، اساساً بازار کارا شکل نمی‌گیرد.

منطق‌های شکست بازار

 انحصارها و انحصارهای طبیعی

انحصار عبارت است از موقعیتی که در آن یک عرضه‌کننده برای همۀ صنعت یا بازار تولید کند. تولید و قیمت‌گذاری انحصاری تحت سه عامل زیر ایجاد شده و تداوم می‌یابد:

• یک فروشنده بر کل بازار سیطره داشته باشد؛
• محصول منحصربه‌فرد باشد: جایگزینِ به میزان کافی نزدیک به محصول برای مصرف‌کننده وجود نداشته باشد؛
• موانع قابل ملاحظه‌ای ورود شرکت‌های دیگر به صنعت را محدود کرده و خروج دشوار باشد.

با بروز انحصار، بازار «شکست می‌خورد» چون رقابت مختل می‌شود. از منظر نفع عمومی، مشکل انحصار این است که انحصارگر برای بیشینه کردن سودش سطح تولید را محدود کرده و قیمت را بالاتر از هزینۀ نهایی تعیین می‌کند.

پیامدهای انحصار، در قیاس با رقابت کامل: تولید پایین‌تر، قیمت‌های بالاتر و انتقال درآمدها از مصرف‌کنندگان به تولیدکنندگان.

راهکار جلوگیری از ایجاد انحصار، قوانین رقابت (آنتی تراست) است، مگر این‌که انحصار از نوع انحصار طبیعی باشد.

انحصار طبیعی زمانی شکل می‌گیرد که سطح صرفه به مقیاس تولید آن‌قدر بالا باشد که پاسخگویی به بازار با حداقل هزینه صرفاً با یک شرکت ممکن باشد: مثل شبکۀ برق و راه‌آهن. به جای این‌که مثلاً سه شبکۀ برق ایجاد شوند و با هم رقابت کنند، کاراتر این است که به یک شرکت اجازۀ تولید انحصاری داده شود اما با اعمال تنظیم‌گری بر «قیمت» و «دسترسی به شبکه».

تشخیص این‌که آیا انحصار از نوع طبیعی‌ست، نیازمند مقایسۀ میان تقاضا برای محصول و سطح صرفه به مقیاس در دسترس در تولید است.

در این حالت هم پیامدهای انحصار (تولید پایین، قیمت بالا، انتقال درآمد از مصرف‌کننده به تولیدکننده) محتمل است اما راه کنترل آن قوانین رقابت نیست بلکه تنظیم‌گری قیمت، کیفیت و سطح تولید و البته میزان دسترسی‌ست. تنظیم‌گر تلاش می‌کند قیمت را در سطح incremental cost (هزینۀ تولید یک واحد اضافی) نگه دارد تا انحصارگر طبیعی انگیزه داشته باشد سطح تولیدش را به سطحی برساند که اگر شرایط رقابتی برقرار بود می‌رساند.

البته همۀ مراحل عرضۀ یک محصول یا خدمت لزوماً مشمول تعریف انحصار طبیعی نمی‌شوند. مثلاً در مورد شبکۀ برق، بخش «توزیع» مشمول این تعریف می‌شود اما بخش «تولید» نه. خیلی از دولت‌ها هم (حداقل آن‌هایی که به دنبال حداقل تنظیم‌گری هستند) این بخش‌ها را شناسایی کرده و بقیۀ بخش‌ها را به فضای رقابتی واگذار می‌کنند.

سودهای بادآورده (Windfall)

زمانی که یک بنگاه به منبعی با قیمتی به مراتب ارزان‌تر از آن‌چه در بازار در دسترس است، دست پیدا کند، اصطلاحاً به آن «سود بادآورده» (یا «رانت اقتصادی» یا سود مازاد) گفته می‌شود. به عنوان مثال، پیدا کردن رگه‌ای غنی از یک مادۀ معدنی که به راحتی قابل استخراج است، دستیابی به کارایی مواد اولیه در فرایند تولید یا با داشتن یک دارایی که ناگهان ارزشمند شده باشد – مثال کتاب: قایق در یک شهر بیابانی که گرفتار سیل شده.

وقتی خواسته شود که این عواید به همۀ مالیات‌دهندگان برسد یا مصرف‌کنندگان یا عموم هم از آن‌ها بهره‌مند شوند، تنظیم‌گری وارد عمل می‌شود.

وقتی این سود سرشار ناشی از سرمایه‌گذاری برنامه‌ریزی شده، تلاش یا تحقیق بوده یا جامعه خواهان مشوق‌هایی برای جستجوی کارآمدی‌ها، محصولات یا حوزه‌های جدید تقاضا باشد، اجازه داده می‌شود که سود [برای بنگاه] محفوظ باشد.

اگر این سود سرشار بیشتر ناشی از شانس بوده باشد تا تلاش، انگیزۀ بهره‌مند کردن عموم از آن قوی‌تر خواهد بود. البته در این حالت هم چنین دخالت‌هایی محل بحث است؛ اگر دولت مالک یک دارایی را از جریان عواید ناشی از آن مال محروم کند، این اقدام می‌تواند از طرف بازیگران بازار به منزلۀ نقض حقوق مالکیت تلقی شده و برای کسب‌وکار مضر باشد. برقراری تعادل میان منفعت عامه از دخالت و تأثیرات منفی آن بر بازارها باید مورد توجه قرار گیرد.

عوامل پنهان یا Externalities

منظور از این اصطلاح، هزینه‌های پنهان تولید یک محصول است که در قیمت محصول منعکس نمی‌شود (مصرف‌کننده بابت آن پول پرداخت نمی‌کند) اما کل جامعه آن را متحمل می‌شود. به عبارت بهتر، تولیدکننده با حذف برخی فرایندها (مثلاً مدیریت پسماند) در تولید صرفه‌جویی کرده و محصول را با قیمت پایین‌تر عرضه کرده اما هزینۀ این اقدام، خصوصاً از محل افزایش مصرف به خاطر کاهش قیمت، به کل جامعه «سرریز» (spillover) کرده است (مثلاً به شکل آلودگی آب یا هوا).

مثال کتاب: تولید تایر خودرو و دفع پسماند آلوده به رودخانه‌های شهر.

در این شرایط، اگرچه تولیدکننده در ظاهر سود می‌کند و مصرف‌کننده هم محصول ارزان نصیبش می‌شود، کلیت فرایند تولید زیان‌ده است؛ چرا که منابع زیادی جذب فرایندهای آلایندۀ تولید و فروش می‌شود اما منابع ناچیزی توسط تولیدکننده صرف اقدامات کاهش آلایندگی (مثلاً توسعۀ روش‌های تولید سبز) می‌شود.

در اینجا منطق ورود تنظیم‌گری، جلوگیری از این اتلاف برای محافظت از جامعه یا اشخاص ثالث، از طریق «درونی‌سازی هزینه‌های سرریز» است تحت عنوان «مالیات‌های آلایندگی» یا polluter pays.

ناکافی بودن اطلاعات

یکی از شروط لازم برای کارکرد درست بازارهای رقابتی این است که مصرف‌کنندگان برای ارزیابی و انتخاب محصولات مختلف به اطلاعات کافی دسترسی داشته باشند. گاهی بازار به دلایل مختلف نمی‌تواند این امکان را فراهم کند:

دلیل اول: تولید اطلاعات هزینه‌بر است. تولید اطلاعات، مثلاً دربارۀ عوارض جانبی یک دارو، ممکن است مستلزم انجام تحقیق و بررسی‌هایی باشد که طبعاً هزینه دارد. اگر این هزینه از جایی، مثلاً از محل مصرف‌کنندگان این اطلاعات یا تولیدکنندگان محصولات، تأمین نشود انگیزۀ تولید اطلاعات کم شده و دسترسی مصرف‌کنندگان به این اطلاعات به تدریج کم خواهد شد.

دلیل دوم: گاهی انگیزه برای جعل یا تحریف اطلاعات وجود دارد. مثلاً وقتی مصرف‌کنندگان در موقعیتی نباشند که بتوانند آن را به چالش کشیده یا امکان مالی یا دانشی پیگیری جبران خسارت ناشی از آن را داشته باشند. جاهایی که مصرف‌کننده خرید منظم ندارد معمولاً این مسأله بیشتر امکان بروز دارد.

دلیل سوم: ممکن است اطلاعات فراهم شده کافی نباشند.

دلیل چهارم: تبانی در بازار یا رقابت ناکافی می‌تواند منجر به کاهش جریان اطلاعات به کمتر از سطح موردنیاز مصرف‌کنندگان شود. در این شرایط اگر کسی هم انگیزۀ اطلاع‌رسانی دربارۀ خطرات یا عیوب برخی محصولات را داشته باشد، امکان را پیدا نمی‌کند و صدایش شنیده نمی‌شود.

Breyer در کتاب Regulation and its Reform: تا زمانی که دولت امریکا افشای اطلاعات را الزام نکرد، اطلاعات دقیق دربارۀ موضوعاتی مثل عمر مفید لامپ‌ها، مقدار نیکوتین موجود در سیگارها، میزان مصرف سوخت ماشین‌ها یا الزامات مراقبتی منسوجات در دسترس خریداران نبود.

تنظیم‌گری با افزایش سهولت دسترسی به اطلاعات، دقت اطلاعات و مقرون‌به صرفه کردن دسترسی به آن‌ها مصرف‌کنندگان را در برابر ناکافی بودن اطلاعات و پیامدهای آن محافظت کرده و در نتیجه کارکرد درست و رقابتی بازار را تشویق می‌کند.

تداوم و دسترسی خدمات

گاهی ممکن است به دلایلی، مثلاً تقاضای فصلی، تداوم ارائۀ یک محصول یا خدمت و دسترسی به آن کاهش پیدا کند.

در این شرایط توقف عملیات و از سرگیری دوبارۀ آن می‌تواند باعث اتلاف منابع شود. تنظیم‌گیری ممکن است با اقداماتی مثل تعیین کف قیمت در سطوحی که هزینه‌های ثابت در دورۀ افت تقاضا پوشش داده شود، بخواهد دسترسی به خدمات را پایدار نگه دارد. این کار زمانی توجیه دارد که هزینۀ اضافی تحمیل شده به مصرف‌کننده کمتر از هزینۀ فرایندهای توقف و راه‌اندازی دوبارۀ خدمات باشد.

راهکار دیگر، سوبسید دادن تقاضای دورۀ افت، از محل قیمت‌های دورۀ رشد است. این راهکار ممکن است ملاحظات برابری و سیاست‌های اجتماعی به دنبال داشته باشد.

در بخش‌هایی مثل خدمات آبرسانی، به خاطر مسائل اجتماعی، خدمات باید در یک حداقل استانداردی به طور مداوم در دسترس باشند.

در یک بازار رگوله نشده، رقابت می‌تواند به استراتژی موسوم به «کره‌گیری» یا Cream-skimming منجر شود:

تولیدکننده تصمیم می‌گیرد محصول یا خدمت را صرفاً به مشتریان سودآور (که امکان پرداخت قیمت بالاتر دارند) عرضه کند. در این صورت مشتریان فقیرتر یا آن‌هایی که به لحاظ جغرافیایی در نقاط پراکنده‌تر هستند از محصول یا خدمت محروم می‌مانند.

در چنین شرایطی هم تنظیم‌گری با منطق یا توجیه ایجاد نتایج مطلوب اجتماعی ممکن است وارد عمل شود.

رفتار ضد رقابت و قیمت‌گذاری تهاجمی

یکی از رایج‌ترین رفتارهای ضدرقابت یا بازارشکنانه، قیمت‌گذاری زیرِ قیمت تمام شده است که به آن قیمت‌گذاری تهاجمی یا بعضاً دامپینگ گفته می‌شود. این اقدام در کوتاه‌مدت ممکن است به سود مصرف‌کننده باشد چون بقیۀ رقبا هم برای ماندن مجبور به کاهش قیمت می‌شوند.

اما با طولانی شدن «جنگ قیمت‌ها» و حذف رقبایی که تاب‌آوری مالی کمتری دارند، معدود تولیدکنندگان باقی مانده (که احتمالاً همان‌هایی هستند که جنگ را شروع کردند)، با افزایش قیمت تلاش می‌کنند زیان دورۀ جنگ را هم پوشش دهند. لذا چنین اقدامی در طولانی‌مدت به زیان مصرف‌کنندۀ نهایی خواهد بود چرا که هم باید قیمت بالاتری بپردازد و هم تنوع کمتری در انتخاب دارد.

در این شرایط، هزینۀ ورود به صنعت و خروج از آن معیار مهمی‌ست که بر میزان موفقیت رفتارهای ضدرقابتی اثرگذار است.

پس در اینجا هم با توجیه محافظت از مصرف‌کننده، ورود تنظیم‌گر برای جلوگیری از رفتارهای ضدرقابتی منطق پیدا می‌کند.

کالاهای عمومی و کژمنشی رفتاری (moral hazard)

برخی کالاها مثل خدمات دفاعی و امنیت، ماهیت عمومی داشته و منفعت آن‌ها به همه می‌رسد. از طرفی برای کسانی که بابت آن‌ها پول می‌دهند دشوار خواهد بود که جلوی مصرف یا انتفاع کسانی که پول نداده‌اند (free-riders) را بگیرند. در نتیجه ممکن است اساساً بازار آن شکل نگیرد و تأمین این کالاها متوقف شود (در این صورت زیان ناشی از عدم تأمین، مثلاً ناامنی، هم به همه می‌رسد). در این صورت ورود تنظیم‌گر مثلاً با اعمال مالیات برای حل مسألۀ «مفت‌برها» منطق پیدا می‌کند.

یک پیامد دیگر از پدیدۀ مفت‌بری یا moral hazard، یعنی حالتی که هزینۀ یک سرویس را کسی جز مصرف‌کننده پرداخت کند، مصرف بیش از حد، بدون توجه به منابعی‌ست که از کل جامعه مصرف می‌شود. مثال کتاب: وقتی درمان رایگان باشد (هزینۀ آن را دولت یا بیمه‌ها پرداخت کنند نه خود بیمار) برای جلوگیری از مصرف بیش از حد خدمات درمانی باید محدودیت‌های مقرراتی (تنظیم‌گری) اعمال شود.

قدرت چانه‌زنی نابرابر

یکی از پیش‌شرط‌های تخصیص کارا و منصفانۀ منابع در بازار، قدرت چانه‌زنی برابر میان بازیگران بازار است. وقتی قدرت چانه‌زنی برابر نباشد، برای محافظت از برخی از منافع ممکن است تنظیم‌گری توجیه پیدا کند. مثلاً وقتی نرخ بیکاری بالا می‌رود، نمی‌توان انتظار داشت قدرت چانه‌زنی کارگر و کارفرما برابر باشد. در این شرایط تنظیم‌گری وارد شده و تلاش می‌کند شرایط را به نفع کارگر تنظیم کند.

نابرابری قدرت چانه‌زنی، علاوه بر اختلاف جایگاه، می‌تواند از اطلاعات نامتقارن هم ناشی شود. مثلاً در همان مذاکرۀ کارر و کارفرما، احتمالاً اطلاعات کارفرما از بازار کار بیشتر از کارگر است.

کمیابی و جیره‌بندی

وقتی یک کالا کمیاب می‌شود، خصوصاً کالاهای عمومی مثل انواع سوخت، گاهی اقدامات تنظیم‌گرانه مثل جیره‌بندی نسبت به سازوکارهای بازار مثل قیمت ارجحیت پیدا می‌کند.

عقلانی‌سازی و هماهنگی

در برخی از صنایع که روش‌های تولید مختلفی و متفاوتی بین تولیدکننده‌های مختلف توسعه پیدا کرده یا برخی تک‌روی‌ها در برنامه‌های بازاریابی باعث کاهش کارایی کل بازار شده، گاهی هماهنگ شدن تولیدکننده‌ها با هدف افزایش کارایی بازار برای آن‌ها هزینۀ بالایی دارد؛ مثلاً به خاطر کوچک بودن شرکت‌ها یا پراکندگی جغرافیایی آن‌ها.

در این شرایط، تنظیم‌گری می‌تواند با توجیه «عقلانی‌سازی فرایندهای تولید» وارد عمل شود (مثلاً با استانداردسازی تجهیزات) و بازار را هماهنگ کند. تنظیم‌گری متمرکز در این صورت به خاطر این‌که باعث می‌شود اطلاعات به شکلی کاراتر از طریق کانال‌های عمومی پخش شوند و نیز به خاطر صرفه به مقیاس، بر مراودات مبتنی بر حقوق خصوصی مزیت دارد.

در این فقره، برخلاف موارد قبلی، انگیزه از تشکیل یک نهاد متمرکز تنظیم‌گر فعال کردن یک اقدام اثربخش است نه ممنوع کردن رفتارهای نامطلوب. به عبارتی این منطق از تنظیم‌گری بیشتر ایجابی‌ست نه سلبی.

برنامه‌ریزی

دغدغۀ دیگری که به نظر می‌رسد توجیهی باشد برای تنظیم‌گری، پاسخ به ترجیحات یا تقاضاهای نسل‌های آینده یا پوشش ملاحظات بشردوستانه است (مثلاً حفظ کیفیت محیط زیست در مقابل لذت‌های شخصی). در این میان، پتانسیل مفت‌بری هم مطرح است. خیلی از مردم هستند که تنها به شرطی حاضرند برای نیات و مقاصد بشردوستانه هزینه کنند که مطمئن باشند خیلی‌های دیگر هم هزینه می‌کنند. هزینۀ برقراری چنین هماهنگی و برنامه‌ریزی‌ای نیاز به تنظیم‌گری متمرکز را توجیه می‌کند.

منطق‌های مبتنی بر حقوق اجتماعی

تونی پراسر (۲۰۰۷) در مقاله‌ای با عنوان «تنظیم‌گری و همبستگی اجتماعی» توضیح می‌دهد که منطق‌های شکست بازار نمی‌تواند برخی از اقدامات تنظیم‌گرانۀ جاری را به طور کامل توضیح داده و توجیه کند. او استدلال می‌کند که برای مقابله با شکست بازار، تنظیم‌گری اساساً یک راهکار مرتبۀ دوم است و تخصیص‌ها و سازوکارهای خودِ بازار عمدتاً جلوی شکست بازار را می‌گیرند. او از دو منطق دیگر برای توجیه تنظیم‌گری نام می‌برد: «محافظت از حقوق انسان‌ها» و «همبستگی اجتماعی».

او درواقع این پیش‌فرض را زیر سؤال می‌برد که راهکارهای بازار همواره برای اطمینان از تخصیص بهینه جواب می‌دهد و تنظیم‌گری ورود نمی‌کند، مگر این‌که بازار درست کار نکند (شکست بازار) و انگیزه‌هایی غیر این الزاماً مدنظر نبوده و برداشت‌های سیاست‌گذاری اجتماعی از این اقدامات، تصادفی‌ست (arbitrary).

در این مقاله همچنین این ایده که تخصیص‌های بازاری اقدامات «فنی» هستند و موضوعات عدالت اجتماعی مسائل «سیاسی» هم زیر سؤال می‌رود.

او ادعا می‌کند که تنظیم‌گرهای زیست‌محیطی و خیلی از دیگران، به وضوح به دنبال اهداف اجتماعی هستند نه تصحیح شکست بازار. حتی در جایی هم که بازارها مدنظر هستند، قوانین تنظیم‌گری محدود به تصحیص بازار نمی‌شوند بلکه اغلب به دنبال ساختن روابط بازاری برای فراهم کردن چارچوبی از حقوق و فرایندها هستند که بازار بر مبنای آن‌ها اجازۀ کار داشته باشد و بازارها را از چندبخش شدن محافظت کند.

بر این اساس، در بسیاری از زمینه‌ها، تنظیم‌گری را می‌توان مقدم بر بازار، نه یک امر ثانویه، و به عنوان انتخاب اول برای سازماندهی روابط اجتماعی در مشاهده کرد.

مطابق با چنین منطق‌های نظارتی، نمونه‌هایی از تنظیم مقررات به دلایل عدالت توزیعی، محافظت از حقوق و شهروندی وجود دارد – به عنوان مثال، در مواردی که شرکت‌های خدمات رفاهی موظف به اعمال تعرفه‌های میانگین جغرافیایی یا برآورده کردن تعهدات خدمات عمومی (universal) هستند. در واقع، دولت‌ها صرفاً به منظور پیشبرد سیاست‌های اجتماعی مانند جلوگیری از تبعیض بر اساس نژاد، جنسیت یا سن، در مورد مجموعه‌ای از مسائل تنظیم مقررات می‌کنند.

علاوه بر این، اهداف اجتماعی گاهی اوقات با تنظیم مقرراتی پیش برده می‌شوند که حتی در مواردی مستلزم نادیده گرفتن ترجیحات بازیگران بازار و رفتار قیم‌مآبانۀ دولت می‌شود.

بنابراین، جامعه ممکن است به عنوان یک سیاست، تصمیم بگیرد که در مواجهه با خواسته‌های رانندگان عمل کند و خواستار بستن کمربند ایمنی در وسایل نقلیه موتوری شود.

در قوی‌ترین شکل چنین رفتار قیم‌مآبانه‌ای، حتی در مواردی که پذیرفته شده که شهروندانِ درگیر از تنظیم‌گری حمایت نمی‌کنند و اطلاعات کاملی در مورد موضوع مربوطه دارند، تصمیم به تنظیم‌گری گرفته می‌شود.

نتیجه‌گیری: انتخاب (یا ارادۀ بر) تنظیم‌گری

نکتۀ اول این است که باید توجه داشت که تصمیم‌گیری برای تنظیم‌گری در هر صنعتی نه صرفاً بر مبنای یکی از منطق‌ها که بر مبنای ترکیبی از منطق‌ها و توجیهات بازاری، حقوق بشری و اهداف اجتماعی انجام می‌شود.

نکتۀ دوم این است که سازوکار بازار و همۀ شکست‌های محتمل آن باید با سازوکار تنظیم‌گری و همۀ شکست‌های محتمل آن مقایسه شود. هر تحلیلی از نیاز به تنظیم‌گری، اگر با این پیش‌فرض باشد که تکنیک‌های تنظیم‌گری قرار است بدون نقص کار کنند، مخدوش خواهد بود.

هر استراتژی تنظیم‌گری‌ای هم در طراحی و هم در اجرا، حائز نقاط قوت و ضعف است. اگر قرار است مقایسه‌های واقعی انجام شود، باید راه‌حل‌های تنظیم‌گرانه و بازاری برای مشکلات، در تمام انواع آن‌ها و با در نظر گرفتن تمام کاستی‌ها و عوارض جانبی احتمالی در نظر گرفته شوند.